史富文：保障性住房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系研究

內(nèi)容提要：在我國，PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)還處于起步階段，各行業(yè)急需構(gòu)建科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展。本文通過對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目全生命周期各項(xiàng)績效評(píng)價(jià)內(nèi)容的深入研究，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)，全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法給出指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對(duì)性、科學(xué)性、完整性的保障性住房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項(xiàng)目各階段各層級(jí)的績效監(jiān)測(cè)或總體評(píng)價(jià)中。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作 保障性住房 績效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系 層次分析法

01引言

保障性住房主要包括獨(dú)立集中建設(shè)或與商品房配建的用于出租的公共租賃住房項(xiàng)目和政府投入一定資源建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目，目前可采用PPP（政府和社會(huì)資本合作）方式建設(shè)運(yùn)營的多是公共租賃住房項(xiàng)目。保障性住房具有政府主導(dǎo)性的特點(diǎn)，保障房項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)、分配和管理等，都需要政府的介入，由政府主導(dǎo)，制定相應(yīng)的政策扶持。在保障房提供方面政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并不意味著政府投資是保障房建設(shè)的單一來源。引入社會(huì)資本參與的PPP方式能夠有效實(shí)現(xiàn)政府資源與社會(huì)資本的結(jié)合，達(dá)到彌補(bǔ)保障房建設(shè)資金缺口的目的。2015年，財(cái)政部等六部委發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營管理的通知》，提出鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共租賃住房的投資、建設(shè)和運(yùn)營管理，通過PPP模式發(fā)揮政府與社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，有效提高公共租賃住房服務(wù)質(zhì)量和管理效率。并提出要建立嚴(yán)格的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、住房保障服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營達(dá)到預(yù)期效果。

PPP項(xiàng)目涉及的行業(yè)比較多，目前我國還沒有發(fā)布通用的PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)辦法，也未建立特定類型的PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2015年，住建部出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)績效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，其中將海綿城市建設(shè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個(gè)方面；2016年，財(cái)政部、住建部發(fā)布《城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)暫行辦法》，附件給出了《地下綜合管廊試點(diǎn)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，只包括資金使用和管理、政府和社會(huì)資本合作、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用保障機(jī)制、入廊收費(fèi)制度、產(chǎn)出數(shù)量、項(xiàng)目效益、技術(shù)路線等七項(xiàng)指標(biāo)。以上兩者存在評(píng)價(jià)方法不科學(xué)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不系統(tǒng)不完善，缺少指標(biāo)權(quán)重等問題，均未形成完整的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

保障房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)應(yīng)在對(duì)以上各方面開展評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)于項(xiàng)目準(zhǔn)入和退出過程的公平性評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系的核心和難點(diǎn)所在，完整的指標(biāo)體系包括指標(biāo)框架層次設(shè)計(jì)和單項(xiàng)指標(biāo)、各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重及判斷標(biāo)準(zhǔn)。我國目前缺乏各類PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由于PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)是成功開展PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)工作和核心內(nèi)容，缺乏完整績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的PPP項(xiàng)目的開展無法達(dá)到采用PPP方式引入社會(huì)資本的初衷，急需按照項(xiàng)目所屬行業(yè)細(xì)分PPP項(xiàng)目類型，構(gòu)建科學(xué)合理的各類PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)保障性PPP住房項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)，既可以通過評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)際反映保障性住房設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營過程中存在的問題，也可以用于完善保障性住房政策，提高住房政策實(shí)施的有效性。

本文通過深入研究績效評(píng)價(jià)方法和保障房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇，依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和回報(bào)機(jī)制，對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目全生命周期各階段投入、過程、產(chǎn)出、效果，按照其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型、公平性和可持續(xù)性建立起保障房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

04建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在對(duì)項(xiàng)目的總體績效進(jìn)行綜合判定時(shí)，可采用綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法。綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法是在各專項(xiàng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，提出結(jié)論性意見，并為決策者提供簡明直觀判斷依據(jù)的評(píng)價(jià)方法。

（一）采用專家調(diào)查法和層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

層次分析法是按照建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗(yàn)的路徑來確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的方法。該方法在層次化基礎(chǔ)上，按照既定目標(biāo)把問題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關(guān)聯(lián)性和隸屬關(guān)系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最低層指標(biāo)相較于最高層總目標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)值確定問題（韓立紅等，2017）。

首先建立具有遞階結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層；然后通過專家調(diào)查法對(duì)準(zhǔn)則層相對(duì)于目標(biāo)層、指標(biāo)層相對(duì)于準(zhǔn)則層的重要程度進(jìn)行兩兩對(duì)比，確定準(zhǔn)則層各準(zhǔn)則、指標(biāo)層各指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重。

（二）建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文依據(jù)保障性住房政策相關(guān)規(guī)定，通過對(duì)PPP領(lǐng)域的建筑行業(yè)專家學(xué)者進(jìn)行調(diào)查，確定了保障房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示（表中各指標(biāo)權(quán)重均為相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重），在實(shí)際實(shí)施中可結(jié)合具體項(xiàng)目情況，采用專家調(diào)查及層次分析法進(jìn)行計(jì)算，確定指標(biāo)的權(quán)重值。

（三）應(yīng)用指標(biāo)體系對(duì)PPP項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)，得到評(píng)價(jià)結(jié)論

1.PPP項(xiàng)目績效監(jiān)測(cè)?？蓱?yīng)用指標(biāo)體系的某一部分開展項(xiàng)目績效監(jiān)測(cè)。如開展運(yùn)營過程中的年度績效評(píng)價(jià)時(shí)，可重點(diǎn)運(yùn)用項(xiàng)目效果類的技術(shù)效果、經(jīng)濟(jì)效果、運(yùn)營管理效果、環(huán)境影響、社會(huì)效益及影響指標(biāo)，開展項(xiàng)目運(yùn)營期年度績效指標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)。

2.PPP項(xiàng)目全過程績效評(píng)價(jià)。運(yùn)用整個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)專家組對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)打分，每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分可分為五個(gè)等級(jí)：很好、較好、一般、較差、很差，對(duì)應(yīng)分值分別為81~100、61~80、41~60、21~40、0~20分。按照表1確定的指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，依據(jù)評(píng)分結(jié)果可以判斷項(xiàng)目的績效水平。

本文在項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)理論的基礎(chǔ)上，針對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對(duì)性、科學(xué)性、完整性的保障性住房PPP項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項(xiàng)目各階段各層級(jí)的績效監(jiān)測(cè)或總體評(píng)價(jià)中。在目前大力推進(jìn)PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平，糾正PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中的偏差，提高PPP項(xiàng)目完成結(jié)果的成功度。在對(duì)具體項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置更加客觀、易理解、可度量的判斷標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范專家打分行為，提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公平性和有效性。

作者簡介?史富文：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所

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